原告内蒙古银安科技开发有限责任公司诉被告呼和浩特市公安局行政决定一案的案例分析 【案例索引】 呼和浩特市赛罕区人民法院（2013）赛行初字第21号行政判决书；合议庭成员：审判长 王剑军 审判员 云程明 人民陪审员 刘继广；结案方式：判决驳回原告诉讼请求。 【案情】 原告内蒙古银安科技开发有限责任公司，住所地，呼和浩特市如意开发区一纬路银安大厦。 被告呼和浩特市公安局，住所地，呼和浩特市如意开发区党政大楼西侧。 第三人内蒙古华动泰越科技网络有限责任公司。 经审理查明，2000年左右，呼市旅馆业主（甲方）与内蒙古银安公司（乙方）、呼市公安局治安支队（丙方）签订了旅馆前台技术服务合同，呼市公安局选用内蒙古银安公司开发的“旅馆业治安管理信息系统”及相配套的硬件设备，并按年度交付银安公司服务费。2013年1月22日，呼市公安局作出关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案的通知【呼公发（2013）17号】，第三人内蒙古华动泰越公司承建了全市旅馆业治安管理信息系统升级改造的任务。升级改造的时间从准备阶段到总结验收阶段共计为4个月的时间。原告以被告作出的具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告于2013年1月22日作出的印发呼市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案的通知【呼公发（2013）17号】。以上事实有旅馆前台技术服务合作合同、呼公发（2013）17号文件佐证。 另查明，呼市公安局认为该案涉及国家利益和社会公共利益，休庭后申请我院调取了被告所举的第5组共6份证据，、该组证据已经质证，但原告方认为已超过举证期限不合法。 原告诉称，1999年公安部下发了《公安部关于贯彻执行<旅馆业治安管理信息系统>的通知》，要求全国公安机关三年左右的时间完成旅馆业治安管理信息系统的建设工作。2000年内蒙古自治区公安厅下发了《关于旅馆业住宿登记实行计算机管理的通知》，确定呼和浩特市全区旅馆业治安管理系统首批试点城市之一。2000年，原告按照被告的要求，投入巨额资金和技术力量在被告信息中心成功建立了“旅馆业治安管理信息系统V2.0”通过了公安部计算机信息系统安全产品质量监督检验中心的检测。2002年5月11日，经公安部三局组织专家对该系统实际运行情况进行评估，认为该系统应用效果良好，前台数据采集终端“银安警务通”性能可靠，建议推广应用。从2002年开始，原告作为唯一指定企业，在呼和浩特市旅馆业安装了该系统，2007年内蒙古公安厅下发文件，在全区范围内推广使用原告开发的“警务通”设备。截止2012年底，全区已有五个盟市，近7195家旅馆，其中呼和浩特市地区有1813家旅馆使用原告的上传设备和软件。2010年至2011年，原告在全市范围内对该系统的软件和硬件设备进行了全面升级改造，使该系统不但提高了第二代身份证信息识别的准确性和安全性，同时也满足了旅馆业主的使用需求。令原告信感意外的是，被告在原告毫不知情的情况下，于2013年1月22日突然出台了呼公发【2013】17号文件，原告认为，该文件违反了相关规定，直接侵害了原告的合法权益及国家利益，理由如下：一、原告研发的旅馆业信息系统是经过公安部检测合格，并经自治区公安厅推广使用的产品，被告未得到上级部门的授权，以升级改造为由，将原告旅馆业上传设备和软件强行替换成了第三人的系统，由此使原告丧失了公平竞争的市场权利，被告的行为应属于越权行为。二、第三人并不具有相关资质，其所提供软硬件系统并没有得到公安部门权威机构的检测和评估，对第二代身份证的识别技术远远落后于原告的产品，且维护和更新费用加大，增加了旅馆业主的经济负担，根本无法达到文件中所称的升级改造的目的和要求。三、第三人在升级改造过程中，擅自将原告所有的软硬件设备予以回收，该设备中载有第二代居民身份证信息的安全模块，如一旦被不法分子破译，伪造第二代居民身份证，从而使公安机关无法通过旅馆治安管理系统进行有效监管，同时也会使国家利益造成重大损失。综上所述，被告作出的具体行政行为，侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告于2013年1月22日作出的《印发<呼和浩特市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案>的通知》（呼公发【2013】17号）。 被告辩称，原告与我局是一种典型的民事合同关系，而非行政法律关系，不属于行政诉讼法调整的范围。2000年左右我局选择了原告开发的旅馆业治安管理信息系统，由我局协调、督促全市旅馆业主购买安装由原告开发的旅馆业治安管理信息系统及相配套的硬件设备，并按年度交付银安公司服务费。在使用过程中，该系统暴露出许多问题，并屡屡发生上传信息丢包、上传速率迟缓等现象，与公安机关其他运用系统不能无缝对接，影像信息共享。好多旅馆业主也反映银安公司的服务态度差，系统设备出现问题后，维护不及时。为此，我局多次要求其进行整改、完善，银安公司虽做了几次升级改造，但效果不太理想。公安部、内蒙古公安厅均要求公安机关要结合本地实际，积极开展系统升级改造，拓展系统应用功能，实现无缝连接，动态分析研判、预警通知等功能，但银安公司的旅馆业治安管理信息系统却满足不了我们的上述工作需求，严重的制约了我局执法信息化建设，特别是治安管理信息化建设的发展。无奈之下，我局只能更换服务公司，通过对多家软件开发公司进行考察比对，并经科技部门跟踪测试，最终选择了内蒙古华动泰越科技公司开发的旅馆业治安管理信息系统，对全市旅馆业进行系统改造升级。为了避免在升级改造过程中，回收的软硬件设备泄密，我局委托第三人免费为业主更换已经花钱购买的银安公司的设备，收回的设备由公安机关统一监督管理。在这个事项中，我局与原告并不存在管理与被管理的关系，而是一种平等的法律关系，是一种典型的民事合同关系。我局制定的《呼和浩特市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案》不具有行政强制力，不是《行政诉讼法》所指的具体行政行为。原告起诉既无事实依据，也无法律依据，应驳回原告的诉讼请求。 第三人述称，一、第三人具备合法的经营资质。呼市工商局为第三人颁发的《企业法人营业执照》中，明确核准第三人由计算机软件、电子集成技术产品开发的设计、开发、销售；计算机信息系统、网络集成系统、计算机控制系统的设计、安装、调试等经营范围。第三人依据呼市公安局印发的呼和浩特市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案的通知要求，为全市旅馆升级安装的“华动泰越旅馆业治安管理信息系统”，属于第三人合法的经营项目。原告在诉状中称第三人不具备相应资质与事实不符。二、第三人为全市旅馆升级安装的“华动泰越旅馆业治安管理信息系统”，是经过国家权威机构检测合格的、技术先进的信息系统，早在2005年就在公安部一所检测通过。三、被告印发的呼和浩特市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案的通知，不是具体行政行为。该通知的实质是因原告的“旅馆业系统——警务通”存在严重不足和缺陷，仅能识别公民第二代身份证信息，其他证件如护照、驾照、警官证、学员证等14种证据信息不能识别。原告没有按照合同约定，为被告完成服务合同项目、解决技术问题、保证工作质量，被告被迫以印发通知的形式，终止了与原告的技术服务合同，并与第三人达成了技术服务合同，原、被告之间的纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，而不是行政管理关系。请求法庭驳回原告的诉讼请求。 【审 判】 法院认为，2000年左右，呼市旅店业主、呼市公安局、内蒙古银安公司三方虽签订过旅馆前台技术服务合作合同，但原告开发的旅馆业治安管理信息系统经常处于不稳定状态、数据崩溃、丢失，另一方面由于旅馆业信息系统涉及对全市不特定旅客的管理，涉及维护社会治安和社会稳定等国家重大事项，涉及国家利益和社会公共利益。被告以印发通知的形式，终止了与原告的合作，该具体行政行为程序合法、证据确凿，应予维持。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 宣判后，原告不服，提起上诉，呼和浩特市中级人民法院对该判决予以了维持。 【评 析】 确立裁判要旨的理由 本案争议焦点主要是：1、呼市旅馆业主（甲方）与内蒙古银安公司（乙方）、呼市公安局治安支队（丙方）签订的旅馆前台技术服务合同属于民商事合同还是行政合同。2、被告于2013年1月22日作出的《印发<呼和浩特市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案>的通知》是否侵犯了原告的合法权益，是否可诉。3、如果可诉，被告以《通知》单方面解除合同是否为了实现公共管理的需要。该具体行政行为证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法。 1、行政合同是指行政主体为了实现公务目的而与行政相对人之间签订的设立、变更或者终止行政法律关系的行政行为。行政合同并非民商事合同，也与一般的单方行政行为有所不同。行政合同具有如下法律特征：【1】行政合同的主体中必有一方式行政主体。如果双方当事人均为私法上的主体，则必然无行政合同的存在。行政机关亦可能作为私法上的主体签订购销合同、租赁合同等，这些合同属于私法上的合同。行政合同的一方当事人必须是具有行政管理权的机关或组织，即必须有一方作为行政主体而存在。【2】行政合同的目的在于实现公务目的。公务目的是指行政机关签订行政合同的目的在于实现和满足公共利益的需要。如果合同的目的不是为了公务需要，则非行政合同。实现公务目的可以分为两种形式：一种是合同的当事人直接参与公务的执行。在我国，包括国有土地有偿出让合同、全民所有制工业企业承包租赁合同、粮食定购合同、公共工程合同、政府采购合同等等。另一种方式是合同本身构成执行公务的一部分。在我国，有关采取BOT特许权协议方式执行经济政策的行为亦属于广义上的行政合同范畴。【3】行政合同适用不同于民商事合同的规则。在行政合同中，行政机关往往享有一些特权，特别是可以依职权执行合同，可以自由解除合同、变更合同，执行合同往往具有超过民商事合同的指挥和监督权力。行政机关还可以再有些行政合同中规定当事人对于第三者享有某些特权等等。行政机关拥有的这些权利在民商事合同中是不可想象的。当然，行政机关拥有这些行政优益权并非完全毫无约束，行政机关享有这些权利的前提是根据公务的需要，以实现公共利益为前提，这些行政优益权的行使亦不能超越公共利益的需要。本案呼市旅馆业主（甲方）与内蒙古银安公司（乙方）、呼市公安局治安支队（丙方）签订的旅馆前台技术服务合同符合行政合同的以上特征，属于行政合同。 2、本案被告于2013年1月22日作出的《印发<呼和浩特市公安局关于全市“旅馆业治安管理信息系统”升级改造实施方案>的通知》，单方面解除了行政合同，侵犯了原告的合法权益，因此原告向人民法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对诉权和受案范围的规定，故应纳入行政诉讼受案范围。 3、本案被告以《通知》单方面解除合同是否为了实现公共管理的需要。程序是否合法。从案件审理及被告提供的证据均能够证明银安公司的旅馆业治安管理信息系统满足不了公共管理的工作需求，严重的制约了执法信息化建设，特别是治安管理信息化建设的发展。被告的单方面解除合同确系为了实现公共管理的需要，其证据确凿、适用法律正确、程序合法。故原告所诉没有事实和法律依据，应当予以驳回原告的诉讼请求。 呼和浩特市赛罕区人民法院 行 政 庭