提 要

本文在分析失地农民养老保障严重缺失的现状及其深层原因的基础上,对目前我国现行的失地农民养老保障的两种模式进行了剖析,指出不论政府主导的社保型失地农民养老保险还是商业保险型失地农民养老保险,二者皆为解决失地农民的远期风险却让其面临更大的近期风险,因此现阶段不能完全满足失地农民的养老需求,在具体实施过程中也面临很大挑战。而实行“土地股份制”并不动用失地农民的征地补偿款,只是把失地农民的集体留地进行入股,按股分红,既保证失地农民的近期利益,又为其提供了长远的保障,这无疑是现阶段失地农民养老保障的最佳模式选择。

近年来,各地纷纷探索解决失地农民养老保障问题的有效办法,就目前实行的保障模式看,大部分地区是从狭义的养老保障出发,采用养老保险的方式为失地农民建立养老制度安排。产生了如下两种模式:一是政府主导的社保型失地农民养老保险模式,二是商业保险型失地农民养老保险模式。下面本文将对这两种模式进行深入分析。

全文共8768字。

一、失地农民养老保险概述

（一）基本概念

1.失地农民

失地农民是指在城市化 工业化过程中由于非农建设需要(农民住宅用地除外)，国家依法征收而完全失去或大部分失去农民用地份额的农村户籍人口。因失去土地而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利　基本生活保障的权利, 以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。

2.失地农民养老保险体系

失地农民养老保险体系有着自身的特殊性,与农村居民、城镇居民养老保险体系是平等、并列的关系,而非从属关系 。失地农民养老保险与农村居民、城镇居民养老保险体系,“三足鼎立”、“有机结合”共同建构中国城乡二元经济体制下,城市化进程中的“社会养老保险网”。

3.城市化

城市化就是一个国家或地区的人口有农村向城市转移，农村地区逐步演变为城市地区，城市人口不断增加的过程，在此过程中，城市基础设施和公共服务设施不断提高，同时城市文化和城市价值观念成为主体并不断向农村扩散。城市化就是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念转变的过程。

二、失地农民养老保障现状

（一）失地农民基本现

1.失地农民数量庞大

据2003年国家统计局农村社会经济调查总队在28个省、自治区、直辖市调查显示,43%的调查户 完全丧失了耕地,42%的调查户人均耕地不足0.3亩。可见,现在失地农民是一个非常庞大的群体。

2.失地农民生活文化水平偏低

农民受教育程度不高，普遍只有初中及以下教育水平,没有就业优势,并且政府也没有采用更多渠道促进失地农民就业，因此造成相当一部分失地农民实际上处于失业状态。

3.失地农民就业困难

失去耕种土地这一主要的生活来源后,由于本身的素质不高,缺乏工作的一技之长,就业十分困难。即使是就业的那部分人,收入普遍不高。

4.失地农民生活水平下降

征地后,每户农民都得到了一定数额的赔偿款,但普遍没有其他收入,如果处于失地失业的生活状态,按照现在的物价水平,最多可以维持基本生活7一8年左右。数年之后,如果就业情况得不到改善,他们又会成为新的贫困人口。

三、我国失地农民养老保险现状

（一）我国失地农民养老保险存在的问题　　

1.政府征地补偿安置标准偏低

土地实际补偿安置标准偏离了土地的市场价值，失地农民的补偿安置利益得不到充分体现，养老权益难以保障。

2.失地农民安置模式比较单一

目前，全国地方各级政府大多采取货币安置方式解决失地农民安置问题，

虽然这种安置方式简便易行，经济发达地区，特别是土地升值较快的城市近郊农民从眼前利益出发也容易接受这种安置方式。但是，多数农民在现金消费上存在短期行为，有限的补偿费用完以后，失地农民又将陷入生活困境，货币补偿对失地农民难以起到基本的保障作用。

3.失地农民养老保险缴费比例较高

由于失地农民的再就业技能较差，很难迅速找到维持生活的工作，生活只能靠家人和以前的积蓄。加之还面临再就业、医疗、孩子就学等诸多问题，养老保险一时难以顾及。为维护失地农民合法权益，使被征地农民基本生活长期有保障，根据国家有关规定，全国地方各级政府结合各自实际，虽相继制定出台了《被征地农民养老保险办法》等规定，养老保险费由个人和政府共同承担，大多采用个人承担40%，政府承担 60%的比例筹集养老保险金，但失地农民仍觉养老保险缴费比例过 高难以承担。

（二）我国现有土地养老模式分析

近年来,各地纷纷探索解决失地农民养老保障问题的有效办法,就目前实行的保障模式看,大部分地区是从狭义的养老保障出发,采用养老保险的方式为失地农民建立养老制度安排。产生了如下两种模式:一是政府主导的社保型失地农民养老保险模式,二是商业保险型失地农民养老保险模式。下面本文将对这两种模式进行深入分析

1.政府主导的社保型失地农民养老保险模式

政府主导的社保型失地农民养老保险模式由政府强制推行,一般以村为征缴单位,不论男女老少统一征收,一次性或分次性缴清。保险基金由政府补贴、集体缴纳、个人账户的方式形成,交由政府相关部门负责运作、管理和理赔,失地农民到法定退休年龄后开始领取养老金。这一模式主要集中在经济发达地区,养老保险资金来源方面,规定由个人、政府、社保部门三方共同承担,政府部分从土地出让金中支出,集体部分从土地补偿费中抵支,个人部分由征地安置补助费抵缴,并全部足额转到劳动部门的社会保障财政专户。

2.商业保险型失地农民养老保险模式

商业保险型失地农民养老保险模式是建立在自愿性基础上,政府不得强制执行,由保险公司与失地农民签订商业保险合同,为失地农民提供养老保险。根据规定,失地农民男满50周岁,女满40周岁可以向土地行政主管部门提出书面申请,将其土地补偿费、安置补助费全额或半额参保储蓄式养老保险,剩余部分一次性领取。市政府把申请参保农民的保费交给保险公司,保险公司为参保失地农民建立长期个人账户,并对个人账户内资金进行投资管理, 在参保农民达到领取养老金规定年龄时,即男满60周岁,女满50周岁,向受益人按月支付养老金。

3.两种失地农民养老保障模式面临的挑战

这两种模式在一定程度上对缓解失地农民养老压力起到了积极作用,但在实际运行过程中也面临不小的挑战。首先,政府出资比例偏小。社保型失地农民养老保险模式中,养老保险资金筹集的渠道中政府土地出让金的比例最小,约占10%一30%。在现阶段,由于我国整体经济实力不强,如果政府出资比例加大,将会使财政背上沉重的包袱,带来更大的风险。其次,失地农民交纳保费数额偏高,为解决失地农民的远期风险却让其面临更大的近期风险,间接损害农民利益。不管是土地换社会养老保险还是土地换商业养老保险,失地农民都要缴纳保费,并且保费都来源于他们失去土地获得的本就很低的补偿款,极大地加重了他们的负担。第三,两种模式保障水平偏低,失地农民难以分享经济发展成果。两种模式对失地农民提供的保障只是能满足其基本生活的低水平保障。最后,这两种模式下保险金的发放只针对缴纳保费的失地农民个人,不能被后代继承,一旦农民丧失土地经营权,后代便无法继承土地带来的各项权利,也就不能给他们的养老提供有力的保障。正是由于存在以上不可克服的缺陷,使得这两种保障模式都没有在全国大面积开展,现在很多地区正积极探索利用失地农民的留地实行“土地股份制”,为失地农民提供长远稳定的生计,来切实解决失地农民的养老问题。

四、现阶段失地农民养老保障最佳模式—— “土地股份制”

（一）股份制含义及其优越性

股份制亦称“股份经济”,是在保持所有权不变的前提下,把分散的使用权转化为集中的使用权的一种经济组织形式。具体做法即以入股方式把分散的,属于不同人所有的生产要素集中起来,统一使用,合理经营,自负盈亏,按股分红。股份制是与商品经济相联系的经济范畴,是商品经济发展到一定程度的产物。股份制作为一种有效的资本组织形式,在现代经济发展中具有不可替代的作用,在我国改革开放实践中显示了巨大的活力,促进了我国生产力的迅速发展。股份制作为一种企业的资本组织形式,出现于资本主义早期并逐步发展完善的。股份制对经济的发展起到积极的促进作用,具有极大的优越性。

首先,股份制可以为经济发展迅速筹集大量资本。股份制的出现打破了以前资本积累主要依靠企业把一部分剩余价值转化为追加资本的限制,它通过资本集中的方式,把众多的社会闲散资本集合起来,在较短的时间内变成巨额资本,这是单个资本难以做到的。

其次,股份制促进了资本有机构成和劳动生产率的提高。通过股份制形式,企业生产规模迅速扩大,同时也加剧了市场竞争的激烈程度。为了在市场中获得不败之地,既而获得更多的超额利润,股份公司必然会大力采用先进技术和先进设备,加速固定资本的更新,不断调整资本结构,从而提高劳动生产率。

最后,股份制可以实现企业收益的增加。在股份制形式下,股东按投入企业的资本额享有所有者权益,不直接干预企业经营活 动,对企业的债务承担有限责任;企业在不损害所有者权益的前提下,依法自主经营,自负盈亏。通过这种机制安排,就可以使投资者、经营者和管理者发挥所长,实现动态最佳组合,以创造良好的业绩,形成新的监督和激励运作机制,确保企业获得更多的经济收益。

（二）土地股份制失地农民养老保障模式的优越性

本文所架构的土地股份制最大的特征是将集体所有制为基础留地所有权分解为土地股权、经营权和使用权,在此“三权分离”基础上,形成失地农民拥有土地资产的股权,集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权力制衡关系。依照土地股份制的,土地股权的交易,并不影响集体组织对实物土地的受益与处置权的行使,失地农民拥有的是对土地使用权货币化了的股权,失地农民可以凭借其拥有的股权参与土地收益分配,并得到法律上的认可和保护。虽然这种养老保障模式还有很大的不完善,但土地股份制能够确保失地农民既能获得近期收益又能获得远期保障,所以土地股份制在保障失地农民养老方面具有很大的优越性。

首先,实行土地股份制失地农民养老保障模式,不会动用失地农民的征地补偿款,这样就保障了失地农民的近期利益。农用土地被征用后,国家按现行征地补偿制度发放给农民征地补偿款,同时为农民留出一块“保命田”,即集体留地。实行土地股份制就是在保证失地农民留地产权的基础上,将其留地经营权作股量化,参与分红。被征地农民还可以以家庭为基本单位或若干农户联合租赁若干股份的土地,进行生产经营。这样对于失地农民来说,既可得到年终分红,又可从上地经营中获取收益,或者外出打工获得劳动报酬。因此实行土地股份制使得失地农民有稳定的收入来源,远期生存和生活所需获得足够的保障。

再次实行土地股份制养老保障模式,并未使失地农民失去留地的所有权,失去的仅是一段时间的使用权。留地使用权出让后,置换的货币资金注入股份化改制后的农村集体经济组织,失地农民每年能获得分红,解决了其长远生存问题,保障其老年生活所需。而且随着地价的增值,股金分红的标准还会逐年提高,使得失地农民能够获得土地增值收益,留地股权可以通过继承留给子孙后代,为子孙后代留下赖以生存的资本。

通过上述分析,我认为,“土地股份制”弥补了现行两种养老保障模式的不足,可以切实保护农民的利益,在把失地农民纳入统筹范畴建立全民社会养老保障体系之前,实行土地股份制是现阶段我国城市化进程中失地农民养老保障模式的最佳选择。通过实行上地股份制有力地促进集体经济的发展,壮大集体经济力量,富裕失地农民,使他们 有足够的能力可以自养或购买失地农民养老保险,在此基础上,逐步过渡到全民社会养老保障体系。

（三）实行土地股份制的依据

实行土地股份制的依据是制定土地股份制政策、实施措施的基础。这方面的研究很 多,基于研究的需要,本节从实行土地股份制的现实依据和经济法律依据三方面着手分析。

1.实行土地股份制的现实依据

要实行土地股份制,前提条件是失地农民手里必须有土地,因此保证失地农民土地权利的相关政策就为实行“土地股份制”提供了现实依据。2004年国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,明确了被征地农民安置途径可以采用入股分红安置的方式。这项制度为实行土地股份制提供了政策保障。

在2007年土地整理与区域经济发展论坛上,学者黄小虎特别提出要重视留地政策的研究,“留地政策是使得农民能够享受城市文明、享受工业化文明的非常重要的一个步骤,使得农民的长远生计得到保障,能够更好地融入城市化和工业化当中去”。目前很多省市根据《土地管理法》和自身的条件相继出台了“留地安置”政策,如:浙江省杭州市出台地方性法规,对征用的土地一律按照10%的比例留给集体作为发展经济的保障。河北省邢台市为沿途各村预留发展用地600亩,让村民在预留地上按照市政规划,进行建设。海南省规定位于城镇总体规划区范围内的农村集体经济组织的耕地被征用60%以上的,地方政府可将该集体经济组织剩余的部分土地转为建设用地后用于促进就业和兴办公益事业。土地被征收后被征地集体的剩余土地不能满足生产需要的,市县政府应按照便利、就近的原

则,安排一定数量的土地给被征地集体发展农业生产。因此,各地“留地政策”的相继出台,又进一步保证了上地股份制的现实可操作性。

2.实行土地股份制的经济和法律依据

在上地股份制实施过程中,最基本和最关键的环节是在当前我国市场经济背景下,失地农民能否以预留土地使用权入股,将农村集体经济组织改制成符合现代企业法人治理结构的民商事主体。因此,土地使用权出资必须满足一般企业生产要素的经济学要件和法律要件。

1.从经济学角度分析

(1)生产要素是企业经营必要的资产条件,每一种生产要素都必须具备特定的经济学要件,农村土地使用权作为农业企业的生产要素也必须符合这些条件。生产要素必须具有使用价值。企业生存和发展的基础主要是生产经营,作为企业最重要的生产要素的注册资本,必须具有使用价值,能够直接或间接地用于企业生产经营,创造社会需求的物质财富。土地作为一种人类赖以生存和发展的最重要物质资源,毋庸置疑具有使用价值。对于农民来说,农村土地是其最重要的生产资料,其运用该生产资料的前提是拥有该生产资料的合法的所有权或使用权,农村土地使用权实际上是农村土地使用价值的外在表现,因此农民拥有的土地使用权同样也具有使用价值,完全可以成为公司资产的构成部分。

(2)生产要素必须具有价值(或价格)。价值是以使用价值为基础,在市场经济下表现为价格。企业的实质是以经营资本来获取利润,经济活动都以资本为基础并围绕资本价值的增值而展开。所以在市场经济条件下,作为企业资产的注册资本必须具有价值(或价格)。在市场经济社会中,土地使用权的价值(或价格)表现就是地租,是土地使用者向土地所有者交纳的费用。可见,农村土地使用权也具有价值。

(3)生产要素必须具有流动性。生产要素作为企业最重要的生产要素一一资本,必须具有流动性,即从不同主体间转移或转换成另一种生产要素形式的灵活程度,以便企业间通过生产要素和资产重新组合以实现资源配置的最优化,或者通过社会再生产过程中存量资本的不断再配置,来调整和更新企业组织形态和生产结构,以规避市场风险或实现企业的持续发展。农村土地使用权作为注册资本的出资方式,完全可以在一定条件下实现自由流动,如转让、出租、抵押等。

2.从法律角度分析

民商法理论的观点认为,民事主体对其出资的标的物应当享有所有权,否则为无效的民事行为。因此某项财产或财产权利能否构成公司的注册资本,必须具备以下三点法律要件:

(1)具备可占有性。

作为公司注册资本的财产或权利,必须是被出资人可以占有并予以控制支配的财产或权利,从而能够被其他的民商事主体所占有。农村土地使用权是为种植、养殖、放牧、开发、建设等目的而对农村上地进行占有、使用、收益的权利。因此以土地占有为内容的农村土地使用权在被失地农民出资入股后,同样能够被公司所占有、支配并加以利用,因而农村土地使用权符合可占有性的要件。

(2)具备可移转性。

作为注册资本出资的财产或权利应能够发生所有权或占有权的转移,从而实现公司资本的经济功能。我国农村土地的所有权虽不能转移,但使用权是可以移转的。

(3)具备可货币化。

出资者的出资决定了其享有的权利和承担的义务,这就需要将各出资者的出资份额量化以确定出资者权利和义务的范围,因此任何出资方式作为注册资本的构成都必须最终能够以货币量化。我国目前城镇国有土地使用权的有偿征用制度,正说明农村土地使用权是完全可以货币化的。

以上分析可以看出,以土地使用权出资入股完全符合注册资本的经济要件和法律要件,因此实行土地股份制完全具有可行性。

（四）土地股份制的具体架构

1.土地股份制的操作程序

虽然目前各地“土地股份制”的具体做法各异,但以土地入股不仅涉及到失地农民与失地农民,失地农民与集体、公司利益,也涉及到失地农民的当前利益与长远利益,因此应采取公开、平等的方式稳步推行。

首先,各地政府根据自身经济发展状况为失地农民留出一定量的集体发展用地,确保失地农民最基本的生产和生活所需。

第二步,在确保失地农民预留集体发展用地政策的基础上,对留地进行清产核资,再以土地资源、集体积累及农民个人相关条件为依据,将集体资产量化给村民,在自愿入股基础上使失地农民都成为股东。

第三步,注册成立股份有限公司,集中经营失地农民投资入股的资产。在公正、公平、公开的原则下,按照《公司法》和相关法律规定,经全体村民代表讨论,将原集体经济组织改制成股份公司,制定《公司章程》,成立股东大会,选举产生董事会、监事会。股份公司独立核算、自主经营、自负盈亏,独立承担民事责任。

第四步,合理确定股金构成和股权设置。各地根据自己的具体情况,设置合理的股金和失地农民所享有的股权。失地农民可以以资金、实物、技术、品牌、留地使用权等入股,由公司发放股份证书作为股东的股权凭证,股东凭其股份享受权益、分担风险,集体股的股权归村民集体所有,用于壮大集体力量。

第五步,确定经营方式。在经营方式上,要针对各地不同的条件,采用灵活的方式,失地农民既可租赁经营土地,也可为公司打工。

最后,利益分配。失农民以留地经营权参股,严格实行“按股分红”,股份公司要确定失地农民的每股保底收益,并严格执行。若经营收益超出保底收益时,公司在提取法定的公积金和公益金后,按股权全部分红;当经营收益不足保底收益时,由村集体积累予以补足。从上述分析可见,“土地股份制”至少包括以下三个层次,如图4.4.1,所示

图4.4.1:“上地股份制”运作层次

第一层次,。按照现代企业制度来重塑农村集体经济组织,把它建成股份公司,在这一层次,原农村集体经济组织转变为股份公司,失地农民成为其股东;第二层次,,按照国家土地用途管制和规划,在土地市场通过平等协商,以市场价格出让给土地承租者使用,收取租金;第三层次,是指农村股份公司可以其货币资产作为启动资金,发展农村工业和第三产业,而失地农民(股东)则按照其所持股份享有直接参与企业经营 ,实现再就业,还可以从股份公司手中承租土地使用权,自己当老板,开展农村工业或第三产业。

2.土地股份制的配套措施

1.土地股份制公司的性质。由集体经济组织改制成的土地股份公司,性质应为一级法人,公司与乡镇是政府与企业的关系，公司以其法人财产,股民以其股份承担相应的义务,享有相应的权利。

2.土地股份制公司的治理结构。土地股份公司既然是法人,就应严格按照有限责任公司的要求设立治理机构,成立股东大会,由股东大会选举产生董事会和监事会,由董事会任命经理。

3.土地使用权或其他资产的计价。应在入股时由专门的评估机构根据市场价值对入股的土地使用权或其他资产进行合理评估,一次性确定价值。

4.劳动人事制度。土地股份公司所需要的高级职员和农业工人采取招聘制,公司与失地农民实行双向选择,公司原则上优先招聘入股的股民,按按劳分配原则支付给其劳动报酬。

5.分配制度。股份公司在提取公积金,用于改善公司职工的福利和农业科研的开发后,剩余部分按要素分配原则付给入股失地农民报酬,即股份红利,红利不能少于失地农民的基本生活费。

（五）完善土地股份制的对策建议

1.建立一个有权威的资产评估机构。在股权分配和年终分红上,由资产评估机构进行评估,严格按照资产评估的办法和程序办事。在资产评估和产权界定上,要坚持“谁投资,谁所有,谁受益”的原则,处理好失地农民、乡(镇)村股份公司和土地使用者三者利益关系。

2.慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是实行土地股份制的核心问题,这直接决定了失地农民股份的多少以及公平与否。本文建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围,在集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,并将其一次性永久界定到失地农民个人,做到“增人不增股、减人不减股”,以体现失地农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益,同时允许失地农民拥有对土地股份合法继承与合理转让的权利。

3.引入现代企业管理制度。不断完善土地股份公司章程,积极转化经营机制,严格按照公司制进行运作,建立健全股东大会、董事会、监事会及经理相互制衡、民主决策、民主监督运作机制,引入由于经营不善而出现亏损的风险防范机制,保证集体资产保值增值,确保失地农民拥有一定的固定回报。

4.吸引高水平的管理人才。注重吸引高水平的管理和技术人才，可面向社会进行公开招聘,完善企业人力资源结构,提高公司核心竞争力,使得公司能够应对激烈的市场竞争,切实增加失地农民的收益。

5.建立健全农村上地股份制公司的财务监督机制。要使失地农民将安置费以及集体资产放心交给村股份公司经营,必须要求失地农民与村集体之间建立起相互信赖的关系,这种良好关系的建立需要一支办事公正的公司管理人员,更需要一套强有力财务管理的监督机制。

6.完善留地制度。政府在土地征用过程中,要严格按照有关政策,足额返回村集体留地指标,明确返回时间、地段,并且在符合城市规划前提下,要在地段上给予优先考虑,尽量做到成片块状,便于村集体组织发展生产。