内部行政行为在什么情况下可诉

--张某某、温某不服内蒙古自治区水利厅所作批复案

【裁判要旨】

按照《行政诉讼法》的规定，作为内部行政行为的批复不可诉，但内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，则可以纳入行政诉讼的受案范围。

【索引词】批复　内部行政行为　行政诉讼受案范围

案情：（2012）赛行初字第29号，合议庭成员：审判长 康　芳 审判员 云程明 人民陪审员 刘继广，结案方式：判决驳回原告诉讼请求，结案时间：2012年12月20日。

原告张某某、温某

被告内蒙古自治区水利厅，住所地呼和浩特市赛罕区呼伦南路119号。

经查明，被告内蒙古自治区水利厅于2008年3月6日向全区各盟市水务（利）下发了《内蒙古自治区关于开展小型水库大坝安全鉴定核查工作的通知》（内水建管（2008）第16号），随后，被告组织核查组对赤峰市被列入三类坝（包括翁牛特旗下泡子水库在内）的水库安全状况进行了核查。3月12日，核查组对下泡子水库出具了内蒙古小型病险水库除险加固项目《三类坝现场核查专家意见》和《三类坝鉴定成果核查意见》。5月28日，被告作出内水建管（2008）第30号文件《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市巴嘎诺尔等18座小型水库三类坝安全鉴定成果的核查意见》（其中包括下泡子水库）。2008年8月23日，赤峰市水利局以赤水建管（2008）第59号文件向被告报送了《关于上报平原等七座水库除险加固工程初步设计的报告》（含下泡子水库）后，被告委托内蒙古水利水电勘测设计院对该报告进行技术审查，并由该院作出《赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计报告技术审查意见》，此后，被告作出内水建管（2008）270号《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计的批复》。

张某某、温某诉称，2009年来，我们居住的地方因为所谓的修筑水库破坏生态及资源造成风沙弥漫，生活环境越来越差的状况，最近得知是因为翁牛特旗政府为了骗取中央财政专项补助资金虚报项目得到被告错误批复造成的。2008年11月25日，内蒙古自治区水利厅根据翁牛特旗水务局上报的《赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计报告技术审查意见》，赤峰市水务局上报的《关于上报平原等七座水库除险加固工程初步设计报告》，在没有实地勘察的情况下仅仅根据虚假的报告内容作出了（2008）270号批复。该批复认定了根本不存在的下泡子水库；认定了不存在的1976年兴建的事实，造成翁牛特旗骗取专项补助资金，尤其是2009年起翁牛特旗政府在此进行所谓的工程施工，目前已造成大量生态破坏，资源毁损，我们的生活受到极大影响。2011年春节后才得知此施工是依据上述批复进行的，故诉至法院请求判令：确认被告作出的内水建管（2008）270号《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计的批复》失实、违法，依法撤销。原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据：1、公证书；2、王凯证言；3、关于下泡子嘎查拦河工程的说明；4、该水库淹没区占地情况调查报告；5、现场笔录公证书；6、内水建管（2008）270号批复；7、引洪治沙工程设计说明书；8、翁计发（1997）150号文件；9、林地争议处理结果的报告；10、翁政办发（1983）38号批复；11、泻洪工程合同书。

内蒙古自治区水利厅辩称，1、本案原告并非被告具体行政行为的相对人，不构成行政法律关系的权利与义务主体，二者没有任何法律关系，作为原告提起诉讼，其主体显然不适格。2、本案所涉及的翁牛特旗下泡子水库，从其安全状况鉴定核查开始，直至最终作出对该水库除险加固工程初步批复，在每一个环节上，都是严格地遵照国家和自治区有关法律法规及行政规范要求进行的，程序完全合法，行为严谨有效，履行了自治区水行政主管部门的职责，根本不存在原告所称“在没有实地勘察的情况下仅仅根据虚假的报告内容作出了（2008）270号批复”的“事实”。3、被告对下泡子水库除险加固工程初步审批，不仅是国家所赋于的职责，也体现了对人民群众生活和生命财产负责的精神。原告所谓的“修筑水库破坏生态及资源造成风沙弥漫，生活环境越来越差的状况”是由于被告的错误批复所导致之说，不仅没有事实和法律依据，不能构成法律上的因果关系，而且缺乏最起码的科学态度，是完全不能成立的。4、被告作出批复时间是2008年11月25日，原告在其诉状中称于2011年春节后才知道，其仍在知道作出具体行政行为过去一年半之后方提起诉讼，已远远超过应在三个月内提起诉讼的法律规定。综上所述，应当驳回原告的起诉。

审 判

法院认为，被告内蒙古自治区水利厅作出的内水建管（2008）270号《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计的批复》的具体行政行为与原告所称的“修筑水库破坏生态及资源造成风沙弥漫，生活环境越来越差”，不存在法律上的因果关系，原告所诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条的规定，判决驳回原告的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。

宣判后，双方当事人均未上诉。

评 析　

　　一、背景情况介绍

　　最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>

若干问题的解释》第一条第六项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属行政诉讼受案范围，从以上规定可以得知，不能对行政机关内部的报告、批复等提起行政诉讼。这样规定的主要原因是，行政诉讼的一个重要目的是排除非法行政行为对行政管理相对人权利义务的不利影响，如果某一行为还在行政机关内部运作，其对相对人权利义务产生的影响将是不确定的，也将无法肯定行政行为的最终内容及是否会对相对人权利义务产生不利影响，因此无法亦无必要对内部行政行为提起诉讼。不过，现实中有许多行政行为虽从形式上看是内部批复，但其通过某种形式外化后，如果行政管理相对人对此不主张异议，将直接承担不利后果。法律虽未明确规定外化的行政行为是否可诉，但经过理论界和实务界的不断探索己经形成共识，只要是对公民法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为，都应依法纳人行政诉讼受案范围，只有如此，才能更好实现行政诉讼的法律效果。本案采用了这样的观点，对于类似案件的处理具有借鉴意义。

二、确立裁判要旨的理由

本案争议焦点主要是：1、内蒙古自治区水利厅于2008年11月25日作出内水建管（2008）270号《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计的批复》是否可诉。2、如果可诉，该《批复》证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法。

1、本案被诉《批复》在形式上属在行政机关内部运作的内部行政行为。通常情况下，因为内部行政行为对公民法人或其他组织的权利义务尚未产生实际影响，因此不作为行政诉讼受案范围。

2、本案被诉《批复》经行政机关的职权行为外化后，对原告张秀云、温琢的生活产生了实际影响，应纳入行政诉讼受案范围。

3、被告的《批复》虽然与原告具有利害关系，但是被告内蒙古自治区水利厅作出的内水建管（2008）270号《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市翁牛特旗下泡子水库除险加固工程初步设计的批复》的具体行政行为与原告所称的“修筑水库破坏生态及资源造成风沙弥漫，生活环境越来越差”，不存在法律上的因果关系，原告所诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

可诉的外化内部行政行为应是指经行政机关依职权外化，此处强调行政机关依职权外化，主要是区别于一些相对人通过不正当手段，如私下打听、索取甚至窃取一些内部文件，一旦发现其中对己不利，即行起诉，而此时，尚无法证明这些内部行政行为必将对其权利义务产生实际影响，因而不应将其列为行政诉讼受案范围。

撰稿人：康芳　内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民法院