立案登记制改革后疑难问题研究

一、立案登记制度的概述与价值

（一）立案登记制度概述

立案登记制是指法院接到当事人提交的诉状时，对起诉的形式要件进行一般性核对，对符合法定条件的起诉，应当登记立案；对需要补充必要相关材料的，应当一次性书面告知在指定期限内补正；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，出具注明收到日期的书面凭证，并在法定期限内决定是否立案。

在立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，人民法院就应当接受，并在规定期限内依法处理。也就是说，不管诉讼标的的大小，不管纠纷复杂程度，只要当事人选择诉讼渠道解决，除了依照规定不予登记立案规定的情形外，就产生约束法院的诉讼系属，这符合当事人诉权保障的应有之义。

对“纠纷”及“诉”进行甄别审查是法院立案程序的固有内容，“立案审查制”向“立案登记制”的转变，虽然意味着立案程序由职权模式向诉权保障模式的转变，但并非否定了法院的审查功能，也不是降低法院可审理案件的条件，更不是将立案工作粗浅地简化为单一的登记手续，而是要求在立案程序中实现诉权与职权、诉案与可审案之间的平衡。立案审查制下的审查为实质审查，而立案登记制下的审查为形式审查。前者在实践中演变为要求当事人在立案前提供充分的证据，有时甚至要求达到法律所规定的证明标准，这就变相剥夺了当事人的诉权。在立案登记制下，当事人仍然需要证明案件符合民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法等规定的“立案条件”（如当事人为直接利害关系人、有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据、属于受诉人民法院管辖范围等），才能获得“登记立案”，只不过法院的审查转变为形式审查，即主要审查当事人提交的材料是否符合形式要件，不涉及案件证据充分与否的问题（2）。

（二）立案登记制度的价值

立案登记制度降低了起诉条件，这使更多的社会纠纷能够顺畅地进入诉讼程序，便于当事人寻求司法救济。实行立案登记制度是我国加强诉权保障和法治建设，充分发挥司法在保障体系的重要作用的必要举措。

1、能够最大限度的保障当事人诉权。当事人的诉权是当事人请求司法救济的基本人权，是民事纠纷与国家职权之间的纽带，是“社会成员利用或者分享国家公共权力和公共司法资源的权利，诉权保障程序反映一个国家人权保障状况和法治发展水平”（3）。而“确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代化的根本体现，将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由切有尊严的内在要求”。（4）当事人诉权的行使就是要求案件能够及时属于特定的法院，并且法院能够在充分保障当事人程序权利和实体权利的基础上作出公正合理的裁判。立案登记制度取消了起诉条件的“高阶化”限制，打开了立案的“闸门”，将当事人“请进门”，以保障公民诉权为立足点，是贯彻人权、公民权利优先的具体实践，是推动法治建设的必然举措。

有学者质疑立案登记制是“先将当事人请进来，再请出去”，即先立案登记再裁定驳回起诉，加大了程序耗费，反而不利于原告诉权的保护。但也应该认识到法院立案登记受理案件，实质上已经满足了当事人的部分诉权，即使法院在后续审查过程中发现起诉欠缺必要的起诉条件或者诉讼条件而驳回起诉或者诉讼请求，这也是对当事人诉权事实的一种保障。

2、有利于发挥司法的应有功能。“司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正的最后的制度化的途径”。（5）司法的首要任务是解决纠纷，一方面平息和化解各种利益纠纷和冲突，另一方面通过法律手段调解和平衡各种社会经济利益关系，从而稳定社会、经济秩序，并防止由于社会经济利益冲突引发的社会政治矛盾。实行立案登记制度，能够使社会纠纷比较顺利的转化为诉讼纠纷，使利益冲突的社会主体能够获得及时、有效的司法救济，维护稳定和谐的社会秩序，这不仅是司法的主要任务，也是法治建设对司法的要求。

在立案审查制下，法院主管没有明确、具体的法律规定，并且缺少必要的内部监督和社会监督机制，这就是法院主管难免带有随意性，众多社会成员得不到司法救济，利益冲突得不到有效化解，从而产生连锁式效应，威胁法治秩序，影响社会稳定。立案登记制度的实施实际上是去掉了法院的“保险阀”，法院被置于社会矛盾解决的最前线，同时法院又是维护社会正义的最后一道防线，不得拒绝裁判。这就要求法院要以更加积极的姿态参与社会管理，充分发挥现代司法保障私权，维护法治的多重功能。（6）

二、立案登记制度的理论基础

（一）诉权理论

　　诉权是当事人在合法权益受到侵害时，享有提起诉讼或者应诉，并要求法院行使审判权以保护民事权益的权利。诉权是宪法所应予保障的一项基本权利。（7）无救济则无权利，对诉权的保障程度与国家的发展进步及民主化程度息息相关。关于诉权理论，存在许多学说，诸如私法诉权说、抽象诉权说、本案判决请求说、司法行为请求说等。我国大陆民事诉讼法学界的通说为二元诉权说，所谓诉权二元说是指诉权具有在程序意义和实体意义双重含义。（8）程序意义上的诉权包括起诉权、应诉权等；实体意义的诉权包括胜诉权、反诉权。其中起诉权居于核心地位。民事诉讼坚持不告不理的原则，起诉权的行使以及当事人起诉权之行使能够得到多大程度的保障，决定了当事人的合法权益能得到多大程度的保障。司法制度的改革，应将诉权保障作为出发点和落脚点。因此，对于公民起诉权的行使应给予更多的保障而非限制。立案制度作为连接当事人起诉与审判权行使的桥梁，在其制度设置上，应将保护当事人诉权行使作为首要的原则，而不能在当事人请求司法保护的第一阶段就主观性的设置一道围墙，将当事人拒之门外。

（二）接近司法理论

　　何谓接近司法，笔者认为可用卡佩莱蒂教授的观点对其解释，即“促进法律及政治制度，其权利、利益及其保护，为所有人实效性的接触”。自20世纪五六十年代以来，接近司法已经成为世界范围内司法改革的目标及指导原则。卡佩莱蒂教授认为，影响当事人接近司法的因素主要有法院成本、经济负担、诉讼迟延、小额请求、律师费用等。我国长久以来实行的立案审查制度不仅提高了当事人利用司法权的门槛，而且在一定程度上造成了诉讼迟延。根据现有立法，法院在立案时即可因当事人主体不适格或管辖权问题等单方面做出裁定，剥夺了当事人的程序参与权，当事人不断地上诉、申诉，导致案件在立案阶段就久拖不决。因此，立案阶段去行政化，将涉及案件的实体问题交由审判庭处理，并赋予当事人以充分的参与权就成了必然要求。纵观近年来民事诉讼法修改的趋势，小额诉讼的规定、公益诉讼的纳入等都是对接近司法原则的回应，而在立案制度的设置上，笔者认为也应以此为导向，去除立案阶段的实体审查，打开接近司法的大门。

　　（三）保障程序正义理论

　　美国大法官道格拉斯曾说过：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的区别”。程序正义是结果正当的必要条件。在我国长期的司法理论与实践中，一直受到“重实体、轻程序”观念的影响，程序正义观念相对淡薄，但是在近些年的法治建设中，程序正义越来越受到人们的关注。程序正义的基本要求包括：法律在具体运行中充分保障每个人的权益；每个当事人都能得到充分地表达自己观点的机会；法官客观中立；程序运行公开透明；为当事人提供救济等等。遗憾的是，在原有的立案审查制度中，关于当事人是否具有诉的利益、管辖权问题、证据问题等实体性问题均是在双方当事人未能充分参与的情况下，由法院单方决定，缺乏程序的公开性，剥夺了当事人的程序参与权，不仅没有达到息讼止争的目的，反而增加了当事人的不满情绪，降低了司法的公信力，也对后续的案件审理造成了不必要的障碍。因此，将涉及当事人实体利益的问题，交由审判庭处理，赋予当事人充分参与陈述的机会，才符合程序正义的要求。

三、立案登记制度存在的疑难问题

（一）立案登记后案件数量激增与法院案多人少矛盾之间的问题

案多人少一直是法院尤其是基层法院面临的严峻问题。近年来随着社会、政治、经济体制改革的不断深化，公民、法人的法律意识不断赠强，法律服务、律师业界的推波助澜，导致大量纠纷迅猛涌入司法领域。而同时，人民法院进人渠道不畅，加之职级、待遇低下，对文化程度高、专业能力强的年轻人日渐失去吸引力，导致法院人才外流，法官人数严重不足。法院及法官办案压力的不断增大，使得 “5+2”“白+黑”成为广大基层法官工作的常态。几乎不设门槛的立案登记实施，实质上是降低了纠纷司法程序的准入条件，从而无可置疑的造成了案件数量的激增。

尽管我国诉讼法对案件审理期限做出了明确的规定，但是案多人少的矛盾致使有些法官通过各种途径延长审理期限。尽管当事人最后可以得到公正的判决，但是仍然会存在在审理过程中由于判决未作出，被告借机转移财产，致使在执行阶段被执行人无财产可供执行，这对原告的权利也造成了极大的损害。因此，案多人少的矛盾亟待解决。

（二）虚假、恶意诉讼、烂诉问题突出

虽然我国法律制度日趋完善，法治宣传范围更广、力度更大，使得一些当事人的维权意识有所提高，但当事人法律知识水平仍整体偏低。立案登记制度实施后，很多公民一有纠纷就起诉到法院，不管大事小事、是否合理，都要求法院无条件受理，根本不考虑诉讼成本和诉讼风险。尽管立案登记制度能够充分保障当事人的诉权，但由于当事人缺乏专业的法律知识与法律素养，很可能承担败诉的风险，这样不仅得不到自己预想的结果，还需要承担诉讼费，浪费时间成本，很大程度上增加当事人不满的负面情绪，同时增加了案件的上诉率。

此外，在很多民事案件例如民间借贷纠纷中，当事人随意编造地址，选择管辖，造成案件进入审判庭后无法送达，极大的浪费了司法资源。有的当事人诉求超过必要合理限度，且同一案件，基本相同的诉求重复起诉，对已死亡的自然人提起诉讼等问题层出不穷。

（三）各类疑难案件大幅增加

立案等级制改革以来，大量行政职权和司法职权界限不清，农村土地流转、承包，土地被改变用途而引起的纠纷等疑难案件增加，而这些案件需要花费大量人力、时间，致使人民法院办案压力大幅增加。且随着错案追究制、信访责任终身制、案件风险评估等制度的推行，法院及法官面临的信访压力越来越大，本着多一事不如少一事的想法，有些法官不愿承办社会影响大，矛盾突出，法律关系疑难、复杂的案件。

四、立案登记制度及其配套制度完善

（一）合理配置人力资源

破解案多人少矛盾，在当前指望通过无限制地增加法院干警来解决，既不现实也无可能，那么关键就是要分配好有限的人力资源。一是对人员进行优化调整。新招入的干警（除档案、信息化等特岗外）优先安排到审判执行工作一线进行锻炼；将能胜任审判执行一线工作的干警调整至审执一线，加强审判执行一线力量。同时，要根据各审判业务部门工作量的增减调整业务部门之间人员配备比例，解决忙闲不均问题，以均衡促效率。二是推行司法责任制。顺应“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法改革要求，明确审判人员的司法责任，减少不必要的行政事务，如尽可能地精简、压缩各种非业务性会议等，将审判人员从司法行政事务中解脱出来，使其专心于审判执行工作。同时，实行院庭长办案制度，弱化院庭长的行政管理职责，改革裁判文书签发权限，明确院庭长办案的数量或比例，不仅发挥院庭长带头示范办案的效应，同时以直接行权的方式发挥院庭长资深法官的司法智慧。此外，还可以实行综合部门人员办案制度，让有审判职务的综合部门工作人员协助参与办案，可以有效的缓解案多人少的矛盾。

（二）大力加强立案队伍的业务培训与法官的培养

当前有种看法认为，改行立案登记制后，立案部门的职能被大幅削减，因而应进行“瘦身”甚至取消，这种观点有失偏颇。根据目前的制度设计，立案部门的适当审查权限还将保留，例如民事诉讼中“与本案有直接利害关系”这一原告资格就仍需立案部门进行适当审查，而且对于不符合法律规定的起诉、自诉和申请，《意见》、《规定》还要求立案部门必须进行书面释明和答复，考虑到实施登记制后会有大量矛盾复杂案件涌入法院，这实际上是对立案人员的整体法律素养和说理能力提出了更高的要求，加上既有规定还存在细化的空间，因此，实施立案登记制的当务之急是对负责立案的人员进行集中培训，确保对立案登记正确把关。

此外，为了确保当事人的纠纷能够尽早解决，及时维护当事人的合法权益，防止法官应案多人少无法及时结案而延长审理期限，为司法系统注入“新鲜血液”，培养更多优秀法官的任务迫在眉睫。

（三）坚持“滥诉必究”

中央在确定立案登记制的同时，也明确要求尽快建立恶意诉讼、无理缠讼惩处机制。因此，当下法院在立案过程中，应做好诉讼诚信的宣传和提示工作，警示潜在恶意诉讼当事人。对存在虚假诉讼、恶意诉讼可能的，要求当事人在起诉时提供书面承诺书。对已发现的虚假诉讼，予以公开曝光，并依法追究法律责任，以抑制不良诉讼行为的发生。同时要积极探索恶意诉讼惩治机制，保证立案登记制顺利实施。

（四）建立多元化的纠纷解决机制

在强化诉权保障的过程中，应当遵循纠纷解决机制与纠纷性质相适宜的原则，矫正诉讼万能观诚然，诉讼作为纠纷解决机制体系中最重要的公力救济手段，具有严格的规范性、程序性和法律性等特质，并受国家强制力的保障，但这些优势并不意味着诉讼在各类纠纷中、各种情形下都是最佳的解决纠纷的手段。我国公众对国家公权力的长期路径依赖、市民社会的尚未成熟以及社会自治能力的客观局限，导致实践中很多公民未能树立正确、理性的诉讼观，在没有冷静分析纠纷实际情况和各类解决纠纷机制优劣的情况下，必然地将司法作为唯一的救命稻草，致使法院的审理负荷日益繁重、裁判结果公信力弱、诉外解决纠纷发育不良。

鉴于此，在依托立案登记制保障当事人诉权的同时，应当构建多元化的替代性纠纷解决机制体系，充分发挥人民调解、行政调解、行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等诉外解决纠纷机制的特有优势，使得各种纠纷都能够进入最为适宜的解决渠道，从而在缓解法院受案压力的同时，实现诉前调解与诉讼调解、诉外机制与诉讼的有机衔接。逐步培育公民理性诉讼观，使其在面对各种纠纷时，能够依据纠纷的性质、涉诉主体的关系和意愿、解决纠纷的成本收益比率等要素，来选择最为适宜的纠纷解决途径，从而一方面卸去司法所背负的难以承受之重，另一方面激活诉讼与诉外机制的良性互动和协作。

（五）强化法官的释名和说理的义务

基于我国没有强制律师代理制度、法律援助制度还不完善以及当事人法律素养和意识都不太高的情况下，法官在立案阶段对当事人在起诉时对法定事项进行释名是非常必要的。所谓法官释明权，主要是指法官通过解释、告知、说明等方式将当事人不正确、有矛盾的主张予以排除，促使当事人充分表达自己的诉讼请求，进一步将相关的诉讼材料补充完备的一项权能。（9）立案登记机关应当承担对自己的决定说明理由，这一方面提高当事人对于决定的可接受性，另一方面对立案法官是一个内在的约束机制。由于有的法院在立案时对当事人的释明指导不够，导致案件移送审判庭之后存在有些诉讼请求不着边际、有些被告不适格等情况，增加了案件审理难度。立案庭要加强案件立案过程中的释明指导，立案法官审查立案时，应依法指导起诉人明确被诉的行为、具体确切的诉讼请求，对起诉人的诉讼请求不具体、不确切的，应当向起诉人阐明法律规定，引导其正确表述明确的诉讼请求；对原告主体不适格的，应当告知适格的原告条件；对原告起诉的被告不适格时，应当告知原告变更适格被告。总之，在立案环节应当加大释明的力度，既要防止出现对当事人的起诉不闻不问的倾向，又要防止不加审查，大包大揽，将不符合法律规定情形的诉讼请求予以立案。

五、结语

立案登记制度改革为破解“立案难”、切实保障当事人诉权等司法实践中的顽疾提供了新思路和新契机，但其预设功能的真正实现，有赖于对诉权保障与诉权理性行使，有赖于制度自身的完善细化和配套机制的协作合力。只有更新当事人对诉权的认识和法院对立案功能的判定，并逐步培育公众的理性诉讼观和法院的依法履职理念，才能够最终实现有案必立、有诉必理、司法公开、司法为民等核心目标。