强制执行问题研究

【摘要】：对于程序，如马克思所说，程序是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。民事强制执行制度本质上是以国家公权力为基础保障私权利实现的一种制度，作为一项重要的司法制度，民事强制执行制度自确立以来，无论是在完善司法体系还是在保障债权人权利方面，都发挥着重要作用，有着十分重要价值。同时，我们也应当看到，我国的民事强制执行制度还存在很多问题，尽管我国很多部门和领导也做了很多努力，取得了很大进步，但是，这些措施只是治标不治本，民事强制执行制度存在的问题并没有根治，要完善我国的民事强制执行制度仍然任重道远。

本文除摘要和结语外，分为二部分： 第一部分：民事强制执行制度一般理论。该部分主要阐述了民事强制执行的概念、民事强制执行权的性质以及民事强制执行制度的价值。本文认为，民事强制执行，指的是债权人依据生效的法律文书，在债务人未能履行相应义务时，请求有权机关通过公力救济手段以维护自身合法权利的活动或法律制度。权利人的意思表示是民事强制执行的基础，民事强制执行程序的开始、中止和终结都要体现权利人的意志。有关民事强制执行权的性质，大家众说纷纭，有司法权说、行政权说、复合权说及司法行政权说。本文采用司法行政权说，即民事强制执行是司法审判的自然延伸，是为了保障司法审判的顺利实现而存在的，是一种独立的权力。 第二部分：我国民事强制执行制度的困境——“执行难”。民事强制执行制度存在的问题，集中表现在“执行难”上，该部分主要探究我国“执行难”问题的形成及演变、“执行难”问题的表现和原因。本文通过对“执行难”问题的梳理，探索“执行难”背后的原因，为解决“执行难”问题做铺垫。我国民事强制执行难的重要原因就是我国民事强制执行立法不健全，由于民事强制执行立法不健全使得实践中经常出现无法可依、有法难依的状况。而要解决我国民事强制执行难问题的根本出路则在于制定我国的《民事强制执行法》。

如果民事诉讼可以称之为当事人寻求法律维护自身合法利益不受侵害的过程的话，那强制执行对于当事人则是实现法律本身最后的屏障。后者是将被法律确认的权利或利益变为现实的重要而有效的手段，从这个意义上来看，执行能否实现甚至可以直接影响到权利人对法律评价和信心。

随着社会主义市场经济体制的建立和发展依法治国方略的提出和推进，民事强制执行工作的重要性日益突出。而多年来，“执行难”一直是困扰人民法院工作的难度系数比较大的问题。因此，应加强执行理论研究，这是解决“执行难”问题的有效途径，也是法学研究者应担负的职责。基于此，笔者撰写本文，对完善民事强制执行立法的若干问题进行探讨。

一、民事强制执行的性质

民事强制执行的性质在我国一直是个颇有争议的问题。概括起来，主要有四种观点：一种观点认为，民事强制执行是国家司法机关——法院所实施的，是一种司法行为；（1）另一种观点认为，作出司法判决是司法行为，而执行判决却是一种行政行为；（2）还有一种观点认为，强制执行中的部分职权具有司法权的特点、部分职权具有行政权的特点，因此强制执行权具有司法权和行政权双重属性；（3）第四种观点认为，强制执行是法院为实现宪法赋予的审判职权而存在的行政作用，即民事强制执行是一种司法行政行为。（4）笔者认为，第一种观点仅凭民事强制执行在我国由法院实施这一点即认定其为司法行为，未免过于武断。因为并非人民法院的任何行为均为司法行为，强制执行在世界各国也并非完全由法院实施，不能因实施机关的不同而使民事强制执行在不同国家就具有了不同的性质，而且这种观点也没有看到执行工作与审判工作性质上的差异。第二种观点和第三种观点虽然注意到了执行行为区别于审判行为的行政性，但第二种观点却忽略了两者之间的内在联系。因为民事执行的根据主要是人民法院行使审判权作出的生效裁判，而生效裁判确定的内容，除债务人自动履行或无需执行、不适于执行的情况外，也只有通过执行才能付诸实施，否则将成为一纸空文。第三种观点也颇值商榷。因为其所言之具有司法权特点的解决实体争议的行为虽然包含在执行程序中，但并非民事强制执行本身，也并非应由执行机构行使。根据审判机构与执行机构之间的职责划分，在执行过程中发生的实体权利义务争议应由审判机构通过审判程序解决，是一种由审判机构行使的审判行为，不能因其包含在执行过程中就得出民事强制执行权本身具有司法权属性、民事强制执行具有司法性的结论，就如同不能因财产保全、先予执行的执行包含在审判过程中就认定审判权具有执行权属性（行政性）、民事审判具有行政性一样。至于执行过程中执行机构自行裁决有关执行程序争议的行为，由于强制执行行为本身即属行政性行为，也应更谈不上具有司法性。第四种观点则准确、全面地概括了民事执行的性质特征。一方面，执行工作具有不同于审判工作的行政性。民事审判的目的在于确认民事权利义务关系，其前提是双方当事人间民事纠纷的存在。作为一项查明事实、分清是非的程序，其侧重于调动当事人积极性，通过双方积极的主张、举证、质证、辩论，使纠纷得以公正解决，法官在整个审判活动中则保持中立。而民事执行的目的在于强迫债务人履行债务以实现债权人债权，其前提是当事人间的纠纷已得到解决，债权人债权已经生效法律文书确认，执行的内容、对象都很明确。执行人员的职责就是依法将执行根据的内容付诸实现以保护债权人的利益，一旦进入执行程序，执行人员就要围绕执行根据确定的义务，主动的采取各种强制性措施，强制债务人履行义务。可见，民事执行具有确定性、主动性、命令性、强制性等行政行为的特征；但另一方面，民事执行又不同于一般意义上的行政行为，其主要任务是使人民法院行使审判权（司法权）作出的生效判决得以落实。因此，可以得出民事强制执行是一种以保证人民法院实现司法职能为基本任务的行政行为，即是一种司法行政行为。

　　二、执行机构

　　长期以来，我国由于缺乏对民事强制执行性质的正确认识，一直把执行工作与审判工作相混同，导致了“执行工作审判化”现象的产生和存在。在执行机构上主要表现为：一是执行机构的名称与审判机构并列称为“庭”；二是上下级执行机构的关系上，套用审判体制的模式，互不隶属，而是监督、指导、协调关系；三是工作方式上，适用审判制度中的合议制；四是职责范围上与审判机构相互交叉错位。要从根本上改变当前执行不力的现状．必须从民事执行的司法行政性质出发，对现行的执行机构进行改革。

　 （一）执行机构的设置

　　执行机构的改革首先要解决执行权由哪一机关行使的问题。有人认为，应成立专门的负责执行事务的执行法院；（5）还有人主张把执行判决的工作交由作为行政机关的公安局去完成。（6）而我认为，从我国的国情出发，我国的执行机构仍应设在人民法院。其一，设立专门的执行法院不切合我国当前机构改革精兵简政的实际，而且国外也无于普通法院系统之外设立专门执行法院的先例，所谓的“执行法院”只不过是对执行案件中的行使执行权的法院的一种称呼而已；其二，将执行权交由作为政府机关职能部门的公安机关或司法行政机关行使，会从体制上为地方政府干预执行大开方便之门，加剧执行工作中的地方保护主义；其三，执行机构设在人民法院既有利于提高执行工作的效率，也可以达到审判与执行相互监督、相互制约的目的，实现效率与公正的协调统一。因为民事执行的根据主要是人民法院作出的生效裁判，而且在强制执行过程中往往不可避免地要在执行当事人、案外人之间发生实体权利义务争议，需要审判机构对之作出裁判。这样，由负责审判工作的人民法院同时负责执行工作，就可以大大减少审判与执行两者衔接过程中造成的不必要拖延，提高效率。而且根据审执分立的原则，执行机构与审判机构是人民法院内部彼此相互独立的业务部门，将执行机构设在人民法院同样可以实现审判与执行两者的相互监督与制约，达到司法的公正；其四，将执行机构仍设在人民法院既符合世界上执行机构设置的模式，也具有广泛的群众基础，因为人民群众已熟悉它、接受它。可见，我国当前执行机构改革的关键并不在于由哪一机关行使执行权，而是如何从民事执行工作的性质出发，对现有的人民法院执行体制进行改革的问题。

　　民事执行区别于民事审判的司法行政性决定了执行体制不能沿用审判体制的模式。对此，有人主张执行机构的设置应加强垂直领导，因为执行无两审终审制，所以执行机构可实行干部任免由上级法院决定，工作编制属本级法院，全国执行工作一盘棋。最高法院设执行总局，高级法院设执行局，中级法院设执行分局，基层法院设执行支局。执行机构内设由审判员组成的合议部门，由执行员组成的执行部门，由司法警察组成法警队。（7）这一建议从民事执行的性质出发，适应了民事执行快捷、集中、配合的内在要求，既有利于形成全国执行工作的统一领导、统一管理、统一协调、统一配合，也可以从体制上克服地方保护主义，为降低执行成本和公正执法奠定制度上的基础。但有以下两点值得注意：一是执行体制与现行有关立法的协调问题。根据《法官法》的有关规定，执行员也是法官，和审判员一样应由同级人大常委会任免；二是执行机构内设由审判员组成的合议部门既无必要，更不符合民事执行的性质，与整个执行体制难以协调。执行根据是生效的法律文书，一般不存在要不要执行的问题，而是解决怎样执行，即使执行过程中发生了实体权利义务争议，也应由人民法院审判机构裁判。而且，民事执行作为一种司法行政行为，上下级执行机构之间应是领导与被领导、管理与被管理关系，而由审判员组成的合议部门在上下级关系上，则应当是监督关系而非领导关系。笔者认为，在相关立法作出修改之前，我国执行机构的改革应慎重行事，当前应强化执行机构的职能作用，加强执行工作的统一领导、管理和协调。宪法只规定上下级法院在审判工作上是监督关系，执行工作性质上不同于审判工作，上下级执行机构之间实行领导关系与宪法并不矛盾。即使在执行机构内部也应实行领导决定负责制，对执行中的各种事项，上级决定下级执行，而不是采用合议方式作出决定。

　 （二）执行机构的职责

　　执行机构的职责，主要是指执行机构与审判机构和其他相关机构间的业务分工。由于民诉法制定时在立法中对其作出统一规定的条件尚不成熟，因此授权由最高人民法院规定。1998年7月18日起施行的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）在第一部分“执行机构及其职责”中，将有关法律规定的应由人民法院执行的各种法律文书加以归纳，同时将近年来实践中形成的基本统一的作法明确肯定下来，如财产保全和先予执行裁定由有关审判庭执行，法庭审理的案件由法庭执行，这无疑会促进各地法院执行机构作用的统一、有效发挥。但和现实需要相比，这些规定仍显得过于概括、笼统，一些执行工作中经常面临的情况尚找不到处理依据。实践中，由于执行机构与审判机构两者权责划分不明确而互相扯皮，引起争端的现象时有发生，而执行过程中一些应由审判机构通过审理最终解决的问题却由执行机构最终处理，损害有关当事人的合法权益，或者应由执行机构迳自处理的问题却转交审判机构审理，妨碍执行活动顺利进行的情况也比比皆是。为了使执行机构与审判机构各司其职，必须明确相互关系，对两者的权责划分作出明确界定。

　　第一，执行机构强制执行应按执行根据进行，无权对执行根据进行实质审查，无权变更执行根据的内容。包含两层含义：其一，执行机构启动强制执行程序必须要有证明债权人债权存在的执行根据，执行机构对执行根据无权进行实质审查。民事强制执行的目的首先在于实现债权人对债务人享有的债权，因此债权人向人民法院申请强制执行，必须以对债务人享有债权，且期限届至为前提。但如果要求执行机构开始强制执行时必须首先查明债权人债权是否存在及其范围，势必影响强制执行的迅速进行，因此产生了执行根据制度，实行审判机构与执行机构分离的原则。只要债权人申请执行提交了法律规定可以据之执行的各种执行根据，并且符合其他法定条件，执行机构即应立案开始强制执行，而无须对执行根据进行实质审查。也就是说，执行根据是代替实体权的凭证。固然，执行根据并不能百分之百地保证债权人债权的存在，也存在执行根据与实体权利义务不符的情况。但是，执行根据首先是以高度盖然性证明实体权存在的公文书，而且在执行根据的成立过程中，已赋予了债务人平等参与的机会，如果债权人债权并不存在，债务人完全可以阻止执行根据的成立。而在执行根据成立后，如果债权人的请求权因清偿、提存、抵销等原因消灭或因债权人允许延期清偿而受到妨碍，债务人仍可提起异议之诉与之对抗，以排除强制执行，保障其权利。因此，要求执行机构开始强制执行时仅仅依据执行根据来证明债权人债权的存在，而无须对双方实体权利义务关系进行审查，兼顾了债权人债务人双方的利益，符合公平观念。其二，执行机构实施强制执行应按执行根据的内容进行。执行根据是证明债权人债权存在及其范围的法律文书，执行根据的内容即表明了特定执行的内容和界限，如执行对象的种类、范围等，执行机构只能依据执行根据所表示的内容执行，不能随意变更。例如，原则上债务上的全部财产应为其债务的一般担保，都可以作为强制执行的对象，但是如果债务人在审判程序中依法主张其财产的有限责任，并且获得了附有某种限制的判决，即将债务人的清偿责任限定于特定的范围之内或者某种特定物上，此时，执行机构就只能对执行根据限定的责任财产为强制执行行为。又如，执行机构只能依据执行根据所确定的履行内容而采取相应的执行措施．不得随意变更，因此实践中经常出现的强制性以物抵债也是不允许的。当然，如果执行根据所确定的请求权由于特殊原因实际不可能实现，执行机构依法裁定予以变更，如特定物交付执行中原物已不存在，裁定折价赔偿，则属例外。至于执行根据的内容，由执行机构根据生效法律文书的记载来认定，对执行根据的解释属于执行机构的职责。

　　第二，执行机构对强制执行程序本身所涉及的实体事项有必要的调查确认权，但当事人间有争议的实体权利义务关系的最终确定，属于审判机构的职责。执行机构对审判机构已确认的实体权利义务关系固无权另作判断，但一份法律文书是否可以作为执行根据，是否具有执行力还存在一个证明问题。有些国家，如日本、德国、法国，将执行机构与审判机构的职能完全分开，执行机构无权调查执行根据有无执行力，而是由执行根据的制作机关付与执行正本，来证明执行根据的执行力，执行机构对于执行正本以外的事项无须调查，只要付诸执行即可。（8）我国没有规定执行正本制度，也没有其他证明法律文书具有执行力的制度。在此种情况下，如规定执行机构对实体事项一律无权审查认定，强制执行程序将无从进行。例如，生效法律文书所载明的给付内容是否可能、合法，所附条件是否成就，何人为执行根据的执行力所及之非判决当事人等均属实体事项。另外，认定某项财产是否为债务人所有，确认某人对执行标的物是否享有优先受偿权等也涉及实体法上的诸多问题。可见，为执行程序进行所必要，应赋予执行机构对部分实体事项的调查处理权。而且，民事强制执行作为一种行使国家强制执行权的行为，不仅要保护债权人的债权。兼顾债务人的利益，更应顾及到第三人的权益。也就是说在实现债权人债权的过程中。必须保障执行程序的合法性和妥当性，维持对债务人执行的安全性。这也必然要求扩大执行机构的裁量权，使其根据不同案件债权人、债务人以及其他利害关系人在实体关系中的各种具体情况，在追求执行迅速的同时，寻求具体处理的妥当性。但是，执行机构在执行程序中对实体事项的确认，只能以裁定形式从形式上进行认定，当有关当事方对实体权利义务关系发生争执提起诉讼时，必须由审判机构通过审判程序最后确定。也就是说执行机构对所认定的实体事项，仅在未另有民事诉讼确定判决以前，对强制执行程序本身有效，而无既判力。因为审判程序对起诉、应诉、庭审调查、法庭辩论、判决、上诉等均作出了周密的规定，并且赋予了双方当事人平等的程序上的保障，这些都是强制执行中的裁定程序无法比拟的。将应由审判机构通过审判程序最终解决的争议留由执行机构最终处理。无疑等于剥夺了有关当事人的诉权。通常，必须提起民事诉讼由审判机构通过审判程序解决的情形包括：案外人对执行标的物主张享有足以排除强制执行的实体权利的，债务人对于执行根据所载请求主张有足以排除强制执行事由的，代位执行中第三人提出异议等。

　　第三，执行机构依法独立办理民事强制执行程序事项。执行机构是人民法院内部专门负责强制执行工作的业务部门，对于强制执行中所涉及的程序上的事项有全部决定权和实施权。如对于债权人的执行申请是否受理立案，为执行案件而进行必要的调查，决定对债务人采取何种执行措施及具体实施相应的执行措施，决定暂缓执行、中止执行、终结执行，决定对妨碍执行行为采取强制措施及具体实施强制措施，处理对程序上 有着决定性的作用，我国现有法律在不断的修订当中，在很大的程度上给予当事人更多的帮助。

平等执行原则是在债权平等理论基础上建立的一条强制执行原则。我国在实体法中对债权平等理论的突破,为在强制执行程序中采用优先执行原则提供了有力的支持。与平等执行原则相比,优先执行原则在保护当事人合法权益,简化强制执行程序,克服平等执行原则存在的现有弊端，在执行方面起着重要作用，同时对合理构建强制执行制度与破产制度的关系模式有积极的意义。这么多年来，法律一直在修订中，正如大家所希望的那样，为民做主的法律条文在不断的完善中，相信国家，就是希望的开始。