我国公益诉讼制度研究
一、 公益诉讼的概述
公益诉讼在诉讼制度中是一个很早就有的称谓，例如在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃保护个人权利的诉讼，仅特定利害关系人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。
（一） 公益诉讼的界定
1、公益诉讼的概念
很多学者认为在我国公益诉讼的名称应为公益诉讼，是指任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理的活动。在这一前提下，公益诉讼又有广狭二义，狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。还有人认为公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼，其主体只能是国家机关，在我国则主要是检察院。 大家在界定公益诉讼时，无不以两个基本点为核心：即公共利益和行为的违法性，这种制度在称谓上应当是“公益诉讼程序”，其定义如下：公益诉讼是指在公共利益受到非法侵害或者出现减损时，或者是特定的公共秩序受到破坏，为了保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者为了保护特定的公共秩序，由一定的主体根据法律规定或者特别情形下的法院裁定，而向法院起诉，由法院进行审理并做出判决的特别程序制度。
2、公益诉讼的特证
公益诉讼主要有以下特征。一是诉讼目的是为了维护社会公共利益。二是对起诉的当事人不同于私益诉讼，诉讼的提起者与所要解决的纠纷在法律上的不具有接利害关系。三是损害的范围主要涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为，这些行为所造成的损害有广泛性、长期性，甚至具有潜在性、不可弥补性。四是判决的效力具有扩张性。判决不仅对直接参加诉讼的当事人产生效力，还对权益受到损害但未参加诉讼的不特定人产生效力。通过判决的效力扩张，使所有现实和潜在的受害者利益都得到保护。
二、我国公益诉讼立法概况
（一） 我国公益诉讼立法沿革
1、旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况
1989年颁布施行的《海洋保护法》第九十条:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。同年颁布施行的《环境保护法》第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第七条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”1993年颁布施行的《消费者权益保护法》第三十二条规定消费者协会具有就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼的职能。
旧民事诉讼法中没有对公益诉讼做出规定，但实践中中央政府和地方政府出台了环境公益诉讼的政策法规，例如国发（2005）39 号《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。此外，2010年最高人民法院制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件，明确提出支持环境公益诉讼。
2、新《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况
2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2014年3月15日施行的《消费者权益保护法》第四十七条：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。2014年4月24日修订的《环境保护法》第五十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
新民诉法正式确立了公益诉讼制度。新消法赋予了消协提起公益诉讼的权利，新环保法扩大了能够提起公益诉讼的社会组织的范围, 更多的民间组织,甚至在地市级注册的环保组织,都将具备起诉主体资格。
2015年1月30日颁布实施的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》，从立法角度对公益诉讼制度从八个方面做出了完善。一是细化规定提起公益诉讼的受理条件。二是明确了公益诉讼案件的地域管辖和级别关管辖。三是规定了告知程序，即人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。四是对其他有权提起公益诉讼的机关和有关组织参加诉讼作出规定。五是协调公益诉讼与私益诉讼的关系，人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼。六是规定了公益诉讼案件可以和解、调解，但当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。七是对公益诉讼原告申请撤诉作出了限制性规定，即公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许；八是对公益诉讼案件裁判效力做出规定。公益诉讼案件的裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关和有关组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解释另有规定的除外。
随后，针对公益诉讼制度构建的立法完善及社会司法实践，2016年5月1日《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》2015年1月7日《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式施行。该解释紧密结合司法改革以来的公益诉讼司法实践，回应社会普遍关切，针对消费民事公益诉讼制度作了更为明确和具体的规定，尤其是涉及该类公益诉讼的受案范围、起诉主体、证据规则及举证责任、侵权责任承担方式、诉讼费用承担等问题，都做了进一步的明确，使消费民事公益诉讼制度在实践中更具有可操作性。
三、 我国公益诉讼存在的问题
（一）诉讼主体规定存在的问题
1.原告范围过窄与排除公民个人的诉权
原告范围过窄且公民个人被完全排斥在公益诉讼的主体之外。根据民事诉讼法第五十五条明确规定，公益诉讼两类原告：（1）法律规定的“有关机关”。民事诉讼法自制定以来，从来都是平等的民事主体之间的诉讼，但新规定的公益诉讼却是一种授权性的诉讼，如无法之授权，自然无从提起诉讼。（2）法律规定的“有关组织”。这类“有关组织”要成为公益诉讼的适格原告，仍然需要有法律的授权。对于私益诉讼来说在我国已经形成了较为普遍的救济意识。然而当国家或者社会公众利益受损时，绝大多数人本着“多一事不如少一事”的态度，况且公益诉讼自身存在耗时耗力的缺陷，就导致了绝大多数人对此避而远之。诉讼的提起，要有提起诉讼的主体。基于社会普遍欠缺的公益诉讼的意识和公益诉讼自身在我国的不经济性，就使得缺乏起诉的参与主体。
再者，无论是《民事诉讼法》第五十五条，还是《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对提起公益诉讼的主体有严格的限制。
根据民事诉讼法第五十五条明确规定，公益诉讼两类原告：（1）法律规定的“有关机关”。民事诉讼法自制定以来，从来都是平等的民事主体之间的诉讼，但新规定的公益诉讼却是一种授权性的诉讼，如无法之授权，自然无从提起诉讼。（2）法律规定的“有关组织”。这类“有关组织”要成为公益诉讼的适格原告，仍然需要有法律的授权。
针对消费民事和环境民事公益诉讼，原告的范围也仅限于“法律规定的机关和有关组织”、“消费者协会”、“法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织”。而公民个人的诉权被绝对的排除在外，使得公民与社会组织在诉权上处于实质不平等的地位。对于公益诉讼的提起，社会普遍的参与意识不强，加之法律对起诉主体规定的范围过窄，实际诉讼中各地的法律适用还存在一些不明晰的地方，往往使得环境公益诉讼处理先要明确原告适格，然后才能进入实体审理，不仅让当事人饱受司法诉累，耗费司法资源，而且司法程序多伦开启又回到最初点，证据提取、保存等因为要等待有关主体适格的裁判结果， 所以要经理相当长的一段时间并且存在灭失风险，同时侵权行为所导致的损害可能会进一步扩大，造成更严重和广泛的影响，这也给公共利益的保护增加了更多的成本和难度。
2.“法律规定的机关”不够明确，限制较为严苛
新《民事诉讼法》第55条规定了可以提起公益诉讼的主体包括法律规定的机关和有关组织。从字面上理解“法律规定的机关”一般应该包括立法机关、行政机关和司法机关，但是由于司法机关在诉讼程序中的特殊地位，使得作为公益诉讼原告的有关机关仅限于检察机关和行政机关。检察机关作为国家公权力的代表机关，依法提起公益诉讼责无旁贷。由于法律规定的不明确使得当下 “法律规定的机关”在司法实践中被狭义解释，仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。目前只有消费及环境民事领域有明确规定，以及外海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。针对检察机关，在法律中并没有对其是否享有诉权有明确的规定，只见于个别试点的初步探索。
（二）原被告的诉讼能力不对等
公益诉讼之所以发展缓慢，一个最重要的原因就是原被告的诉讼能力的不对等。就公益诉讼涉及较多的消费及环境民事领域而言，多数情况下，原告本以处于被侵权人的弱势地位，在诉讼中会面临诸多困境，不仅法律的规定和适用上有各种限制，而且受技术、资金等的限制，一方面难以收集和保存证据，另一方面难以负担高昂的诉讼费用、鉴定费用，甚至会有意想不到的危险。 相对的，被告一般是实力较强的大公司，往往在应诉能力、资金等方面处于相对优势地位，对原告的取证不配合，双方悬殊的实力对比致使公益诉讼胜诉难，严重打击被侵权人诉讼维权的信心。
（三）受案范围存在的问题
1.劳动者权益的保障未引起应有的重视
虽然我国在环境和消费领域公益诉讼已经有了相对完善的法律规定和初步制度构建，但在有些涉及人数众多的权利，如劳动权保障方面，还是空白。作为宪法规定的一项基本权利，目前存在劳动权受到侵犯时却得不到有效司法救济，致使宪法权利仅停留在纸面上的问题，这一问题可以通过民事公益诉讼制度来解决。所以，将那些涉及多数人的案件纳入民事公益诉讼的受案范围，是未来公益诉讼制度我国公民权利保护的发展方向。例如女性长期面临的就业歧视问题，虽然《劳动法》和《劳动合同法》明文规定除不符合女性生理特点的工作岗位外，男女有平等的就业权，但不少用人单位依然以身试法，为了降低用人成本，规避企业的社会责任，招聘时不给女性同等条件的就业机会。然而弱势的女性求职者大多忍气吞声，难以与强大的用人单位抗衡。除此之外，“老无所养”、“幼儿园”变“药儿园”等问题不仅拷问着社会的良知，也威胁着国家的法治。国外已有将妇女、儿童、老人的合法权益纳入公益诉讼范畴的成功先例，我国理应加以吸收借鉴，拓宽公益诉讼的受案范围。
2.法院的审查僵化，案件受理率偏低
新《民事诉讼法》出台后，对公益诉讼的法律适用普遍倾向“严格解释说”，冒着不受理甚或涉嫌“有法不依”的嫌疑，采取了消极立场，表现出愈发依赖立法而非积极发挥司法能动作用的特征。尤其在立案登记制下，消费民事等公益诉讼的热门领域依然“遇冷”。 民事公益诉讼陷入了没有进一步的司法解释或明确的法律配套规定，法官就可以拒绝受理。社会上不乏环保组织、公益律师和维权公民跃跃欲试于公益诉讼，但大多陷入了“社团难受理，个人多败诉”的困境。细品法律条文不难发现，公益诉讼的法律之门虽然已经打开，但仅仅开了一道门缝，对于诉讼范围、诉讼主体等涉及公益诉讼的关键问题，法律规定的不明确无形中设置了重重门槛。
四、完善我国公益诉讼制度的建议
（一）增加公民个人的公益诉权
以消费民事领域为例，我国社会存在着许多以公民身份示人的“职业打假人”，这一群体如果以公民个人提起公益诉讼不仅具有补充性还具有监督性，直接体现着人民主权原则。事实上，公民与法人一样处于平等的法律地位，因而都应拥有提起环境、消费等民事公益诉讼的权利。所以将提起公益诉讼的原告界定为任何公民、机关和社会团体是比较妥当的。
目前一些机关和带有官方色彩的社团承担职责、服务社会的意识令人担忧，相比之下，许多具有社会责任感的公民，却对公益诉讼有着更高的热情和愿望、更强的动力和能力。因此，公益诉讼的法律适用理应改变目前的保守态度，向所有社团和公民平等开放公益诉讼的诉权，法律应当尽力鼓励而非限制公益诉讼，以最大限度激活公益诉讼保障公共利益的应有功能。
（二）明确“法律规定的机关”，将检察机关纳入公益诉讼适格主体
“法律规定的机关”在使用上具有不确定性。法律不是一成不变的，换言之何种行政机关有权提起公益诉讼将完全依赖于相关实体法的特别规定。其实法律可以采取列举的方式，对“法律规定的机关”这一概念加以限制，并列举检察机关有权提起公益诉讼的案件类型。国外立法一般都规定检察机关有提起公益诉讼的原告资格。基于检机关具有监督权的本性，就使得检察机关对公共利益的维护负有不可推卸的责任，但也要避免检察机关和行政机关发生角色混同，担负过多职权之外的责任。此外，按照权力运行的一般规则，检察机关的起诉权也理应在行政机关之后，权力行使在前，监督在后。目前我国已出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，在全国13个省、自治区、直辖市开展试点， 重点涉及污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等民事公益诉讼，以及生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼。
（三）将维护弱势群体的合法权益纳入公益诉讼的范围
我国民事公益诉讼的受案范围显得过于狭窄保守，不利于保护广泛的受侵害的公共利益。当前我国的民事公益诉讼的范围仅涵盖环境及消费民事领域，但二者还可以明确并细分为不同类型的案件。如环境污染等破坏生态平衡的公害案件可包括河 流、大气、土壤等环境污染；侵害广大消费者合法权益的案件以及破坏社会主义市场经济秩序的案件还可包括垄断、 限制竞争、 不正当竞争、价格违法等公益违法行为。此外，还应将保护弱势群体纳入公益诉讼受案范围，包括劳动者权益、老人、妇女、未成年人和残疾人的合法权益的案件等。
（三）创设有利于原告的诉讼制度
在一般情况下，侵害公共利益的加害人经济实力较强，侵害行为及方式也比较隐蔽，这使提起公益诉讼的原告与其相比处于一个极其不平等的地位。举证责任的分配关系到诉讼判决的公正性，公益诉讼中的被告一般在信息、技术、财力方面都拥有很大的优势，因此将举证倒置作为指导原则有利于实现公平正义。只有建立一套合理的举证责任分配规则，才能使公共利益的诉讼目的得以实现。但是，实践中，我们也要根据具体情况做出区别对待：对有关民事和程序事实仍遵循“谁主张,谁举证”的原则；关于违反公益的事实则采取举证责任倒置或严格责任的方式，即原告只需证明存在损害公益的事实即可，其余的均由被告负责证明，除非被告能提出免责事由的证明。
（四）司法机关与行政部门之间建立联动机制
应当加强法院、检察院与行政部门之间的协调联动，在发生环境污染事件、侵害消费者权益或侵害国家财产等事件后，相关行政部门可在执法的过程中，提前向人民法院通报有关情况，以便检察院及人民法院能够第一时间了解案情，作好可能受理案件的准备。信息互通的好处在于法院、检察院可以及时获取第一手信息和材料，对于审理案件做到心中有数，也避免某些能够帮助认定侵害公共利益的证据等因素可能由于时间的流逝而丧失殆尽。
五、结语
综上所述，新事诉讼法正式确立了公益诉讼制度，是我国社会主义法治建设的一大进步。而与此同时，修法博弈仍在激烈进行中，同样不难推测，基于公益诉讼制度本身的复杂性和各种因素的掣肘，未来修法方案不会一蹴而就。一个得到法律制度肯定的公益诉讼新时代开启了，尽管这只是一个起点，为公益而奋斗的人们，脚下的道路还很漫长。
