基层人民法院内设机构改革研究

党的十八届三中全会从全局和战略的高度明确提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。司法体制改革是党中央从全局和战略的高度明确提出建设法治中国的要求，要维护宪法法律权威，深化司法体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。司法体制改革既涉及到外部改革，也涉及到内部改革，而内部改革的关键在于审判运行机制的去行政化，去地方化，去复杂化。而目前基层人民法院内设部门设置过多过细，组织管理体制存在的诸多弊端，法院内设机构不科学，严重影响法院管理能力和审判工作效率的提高。那么，一个法院设置多少内设部门为科学？怎样配备人员才为合理？本文就笔者所在基层法院为样本，立足于基层法院工作实际，根据基层人民法院现有运行体制和内设机构现状，从机构设置、管理制度、人员配备及地理因素等方面，浅析基层法院内设机构的现状及存在的问题，并对内设机构的合理配置提出意见和建议，以期增强基层法院管理能力，提高法院工作效率。

一、基层人民法院内设机构现状

　　2002年，某县基层法院机构编制委员会《关于某县人民法院职能配置、内设机构和人员编制规定的批复》确定，一是某县人民法院内设机构：办公室、政治处（与监察室〈纪检〉合并）、立案庭、刑事审判庭、民事审判第一庭、民事审判第二庭、行政审判庭、审判监督庭、执行局（庭）、司法警察大队，共10个；二是设派出机构1个，即某县人民法院A法庭；三是领导职数和人员编制情况。领导职数：设院长1名，副院长2名。内设机构和派出机构分别设1正1副。人员编制数核定为32名。2008年10月，经县编制委员会同意，将某县法院政治处机构级别由原来的股所级升格为副科级。也就是说，基层法院内设机构及各庭、室、处、队的级别均为股所级。2011年5月，县机构编制委员会同意设立“某县人民法院B法庭”。2011年10月，县编制委员会同意在法院设立“审判管理办公室”。2013年7月，县机构编制委员会同意在县直部门中已经派驻了纪检组的单位分别增设“监察室”，审判管理办公室和监察室作为法院内设机构。为此，某县法院目前内设机构的现状是：内设机构12个，派出机构2个，人员编制41名,实有在编干警为28人。

二、基层人民法院内设机构存在问题

　　《中华人民共和国人民法院组织法》规定，基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。现阶段基层法院内设机构不是围绕这一主要工作任务设置，一般设有刑庭、民一庭、民二庭（原经济庭）、行政庭、审监庭、执行局（庭）、法警大队、立案庭、办公室、监察室、审管办及派出法庭等，内部分工特别细，各庭室有分管的院领导，一个基层法院的班子成员一般都在五个以上，法庭的设置是按乡（镇）行政区划设置。以上设置存在一些弊端。

　　（一）内设机构职级不明确。从“三定”方案来看，各内设机构和派出机构分别设1正1副，但没有明确其职级。在本院12个内设机构中，仅有政治处主任、执行局局长明确为副科长级（2008年，某县机构编制委员会经研究后批复，将政治处和执行局升格为副科级），其余10个部门均没明确级别。在实际工作中，对庭长或部门负责人是按股所级对待。法院不同于县级其他行政机关，法官也不同于行政机关的工作人员，这种设置与法官特殊职业极为不符，很难让法官产生对职业的敬畏。而对派出机构，即基层人民法庭的庭长，是后来确定可以按实职副科配置。同为内设机构，法院民事审判庭还要指导派出法庭的工作，由于机构规格不一致，干警无职业归宿感，无集体荣誉感，势必造成许多矛盾，不利于法院队伍建设与人员管理，不利于内设机构之间的工作协调，也不利于激发和调动干部的工作积极性。

　　（二）内设机构过多过细。作为一个基层法院，内设机构12个，派出机构2个。人员编制情况：2002年确定为32名，2008年增加至36名，2012年增加至40名，2013年增加至41名。基层法院，特别是少数民族地区基层法院，由于受地理位置、生活环境等因素的影响，条件艰苦，在留住人方面存在不少的困难，因此，很难做到满编运行，从2008年至今，法院政法编制干警都在27至32人之间。这种情况在省内的甘孜、阿坝、凉山等基层法院同样存在，许多法院内设机构过多过细，而人员相对较少，完全不能满足内设机构人员配置，机构职能运行也无法保障。

　　 （三）不利于队伍建设和管理。内设机构过多过细，在人员难以保障的情况下，对法院队伍建设和管理是极其不利的。主要表现在：一是权利和义务不清晰。机构设置过多过细，导致一人要承担几个部门的工作，权利义务不对等，往往会出现工作标准不高，极易产生应付的心理和现象。二是不利于廉洁司法的监督。在许多基层法院，由于地方小，人口少，各种关系复杂。机构设置过多，一人庭或一人多庭，缺少干警之间的相互监督，会导致关系案、人情案、金钱案的发生。三是增加了队伍管理的难度。一人多庭或一人多岗，会导致少数干警钻空子，在安排工作时会以个人工作多为由而拒绝，在没遵守工作纪律时会找理由为自己解脱。同时也会造成业务不精，不专业的现象，影响审判质量和效益。

　　(四)内设机构设置没有因地制宜。作为县一级的基层人民法院，在不同的地方，人口数量、案件情况差异非常大。就四川省来看，在人口数量方面，小的县只有几万，大的县则有169万。在案件数量方面，有的基层法院每年受理、审理的案件在4000件以上，而“三州”地区及一些辖区人口少的基层法院，每年受理、审理的案件不超过1000件。在人员编制方面，基层法院少的只有40名，多的能有100多名。所有基层法院的“三定”方案基本都是按《人民法院组织法》来制定的，在基层法院内设机构设置时，没有因地制宜，考虑不同基层法院的实际情况而制定。因此，会造成很多人口少、编制少的基层法院不能满足内设机构政党运行的条件，让很多内设机构形同虚设。

三、基层法院内设机构设置改革的思考。

针对现有基层法院内设机构存在的问题和不足，改革基层人民法院内设机构的设置，能解决一些基层法院编制人员少，工作难调配的问题。通过改革，实现审判资源的合理配置，从而达到公正、高效地审理各类案件，以适应新时期审判工作的需要。改革基层人民法院内设机构的设置，不仅是必要的，而且可行的。它的实施，将大大推进司法改革的进程，推动依法治国方略的实施。为此，笔者认为，对基层法院内设机构的改革，应该以完善法律法规、方便人民群众诉讼、提高审判质量和效益为原则来进行。

　　（一）修改相关法律法规，为机构设置改革提供法律依据支撑。现在的基层法院内设机构，主要依据《人民法院组织法》来设置，改变基层法院内设机构设置，首先，要对其机构设置进行认真分析和充分研究，是一个循序渐进过程，不能想到哪里就改那里。其次，为了推动法院内设机构改革，建议对现行的《人民法院组织法》进行修改，可改变全国基层法院机构设置一个样的现状。

　　（二）基层法院内设机构设置，应以方便人民群众诉讼为目的。法院的审判权是人民赋予的,法院在司法中,应始终体现为民服务的宗旨。因此，作为直接与群众接触最多的基层人民法院，在其内设机构设置中，要把方便人民群众诉讼作为前提，让当事人以最简捷的方式实现维护自己权益的目的。

（三）基层法院内设机构设置，应以提高审判质量和效益为前提。基层法院内设机构改革，应该充分考虑设置的理想性与实践基础性。作为基层人民法院，主要任务是审判工作，不是理论研究，因此分工不要像中级法院、高级法院那么细。长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题，“四五改革纲要”提出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。（1）因此在内设机构设置上，要充合理安排人员，建立稳定的高素质法官队伍，并利用现有的人才资源和物质条件，以便于公正、高效地审理各类案件为前提来设置。

四、基层法院内设机构设置改革的设想

　　党的十八届三中全会从全局和战略的高度明确提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。这一要求吹响了新时期司法改革的新号角，同时也对法院建设提出了新的要求和挑战。（2）

　　如何改革？司法体制改革能不能结合不同地区法院实际情况，将基层法院内设机构改革作为一项内容来进行？笔者认为，从现阶段一些基层法院内设机构运行情况看，对一些名存实亡的内设机构进行改革和调整是完全必要的。对此，结合笔者多年法院工作的实践看，重设内设机构，合理配置内部资源，通过机构、人员等因素的优化组合来提高司法效率和司法水平，是实现审判内部运行机制独立的有效途径。一些不能发挥应有作用的庭、室、处、队，就得进行有效组合，这样能克服一些基层法院人员少、无法配置的困难。为此，笔者设想：

　　（一）设立综合管理局。成立综合管理局，即指被司法改革称为行政人员这一大块。对应现有内设机构：办公室、网管办、审管办等。综合管理局将实行专业化人员配备，主要由无审判职务的人员组成。其职责为：组织协调政务工作；办理各种会议事务；负责文秘、资料、档案和保密工作；负责司法技术鉴定和财务、诉讼费管理、物资装备及后勤保障工作；负责“两庭”建设和其他行政管理工作。综合管理局按实职正科级配备，设局长1名，副局长1名，其人员编制数按法院编制总数的20%配置。

　　（二）设立诉讼管理局。诉讼管理局，即现在的立案庭或诉讼服务中心。新成立的诉讼管理局，作为法院的窗口服务部门，应坚持以审判活动为中心的原则，诉讼管理局主要职能为立案、涉诉信访和调解工作。其职责为：依法受理由基层人民法院审理的立案工作和刑事、民商事和行政案件和再审立案审查工作；处理公民、法人及其他组织的诉讼和非诉讼案件的来信来访；负责大调解工作。诉讼管理局按实职正科级配备，设局长1名，副局长1名，其人员编制数按法院编制总数的10%至15%配置。

　　（三）设立案件审判局。案件审判局，这是基层法院审判业务部门。设立案件审判局，即对应现有内设机构：刑事审判庭、民事审判第一庭、民事审判第二庭、行政庭和人民法庭进行整合。该局成立的前提是所有审判业务庭（含法庭）的撤销，整合所有的审判人员，案件的审理将以独任法官和合议庭为单位。其职责为：依法审判法律规定由基层人民法院管辖的刑事、民商事、行政一审案件；依法审理上级法院指令再审的案件；依法审理一级法院指定管辖的一审案件；针对审理中发现的问题，提出司法建议；在审理工作中宣传法制，教育公民忠于祖国，自觉遵守宪法、法律和社会公德。案件审判局按实职正科级配备，设局长1名，副局长2名，其人员编制数按法院编制总数的50%配置。由于基层法院案件审理局人数相对较多（占法院编制总数一半以上），应根据其工作性质，在案件审理局内部再一次进行分工细化，可在案件审理局里设科或室。如设民事审判科、刑事审判科和行政审判等科，也可以以职责类别分设法官科、法官助理科、书记员科和司法警察科等，再结合工作实际，对其各自职责进一步确定，以便做到分工清晰，职责明确。

　　（四）设立执行工作局。执行工作局即原来机构编制中的执行局（庭）。执行工作局的设立，对应现有内设机构为执行局，司法警察负责协助执行义务。执行作为诉讼程序的终端环节，其本质上并非裁判权，行使的并非审判职能，故在此将其独立出来，作为一项单独的权能赋予执行工作局统一行使。执行工作局可内设执行组和法警组，执行组主要行使执行实施权，主要负责执行中的司法拘留、强制拍卖、查封划拨执行款等强制性工作。因司法警察要承担安全保卫、庭审执勤的工作，还可以承担法律文书送达工作，因此，司法警察除保留一部分警力继续承担值庭、押解刑事被告人、法庭警卫和送达工作外，其他警力或投入执行工作中，负责配合执行法官完成执行任务。基层法院可从不具有法官资格的公务员中，通过考试、选拔等形式，任命执行员，以缓解基层法院特别是少数民族地区基层法院法官紧缺的现状。执行工作局按实职正科级配备，设局长1名，副局长1名，其人员编制数按法院编制总数的20%左右配置。

结 语

需要说明的是，基层人民法院的级别为副处级，因此，笔者建议在机构设置中，将各局确定为正科长组级，符合层级管理的原则，同时也能提高基层法院干警的职业认同感。基层人民法院内设机构的设置，是新时期审判工作的需要，内设机构改革要以法院建设高素质法官队伍为前提，以为人民服务、维护人民利益为目的。然而法院内设机构改革是一项复杂的系统工程，不能仅仅从法院内部去考虑，还应放到依法治国、建设法治国家的战略大局去思索、去谋划。

（1）《着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题》，人民法院出版社2013年版，第156页。

（2）《改革基层法院内设机构的思考》，中国政法大学出版社2015年版，第101页。